Minister over salderingsregeling: tijdelijk vastleggen hoogte terugleververgoeding wel toegestaan

Met het wetsvoorstel dat minister Hermans op Prinsjesdag naar de Tweede Kamer stuurde, wordt voor zonnepaneelbezitters per 1 januari 2027 de mogelijkheid beëindigd om te salderen. Vanaf die datum gaan consumenten die zonne-energie terugleveren daarvoor een vergoeding van hun energieleverancier ontvangen. De Autoriteit Consument & Markt (ACM) krijgt de taak erop toe te zien dat consumenten met zonnepanelen van energieleveranciers een ‘redelijke terugleververgoeding’ ontvangen voor de opgewekte stroom die zij terugleveren.

Overtuigen
Eind oktober werd duidelijk dat de Tweede Kamer het wetsvoorstel van minister Hermans om de salderingsregeling voor zonnepanelen per 1 januari 2027 te beëindigen op meerdere punten wil wijzigen. Tijdens het tweede deel van het debat van de vaste commissie van Financiën en de vaste commissie voor Klimaat en Groene Groei over dit wetsvoorstel toonde de minister sympathie voor veel van de voorgestelde wijzigingen. Bovendien sprak ze de verwachting uit dat die wijzigingen ook de Eerste Kamer zullen overtuigen om met haar wetsvoorstel in te stemmen. Ook al stemde diezelfde Eerste Kamer afgelopen februari nog het wetsvoorstel weg dat de geleidelijke afbouw van de salderingsregeling moest regelen.

‘Als we de klok konden terugdraaien, was een geleidelijke afbouw vanaf 2025 beter – misschien moet ik “zorgvuldiger” zeggen – geweest’, blikt Hermans terug. ‘Dat wetsvoorstel is echter eerder dit jaar in de Eerste Kamer verworpen. Vanuit mijn perspectief zeg ik: helaas verworpen. Vandaar dat we in de formatie in het hoofdlijnenakkoord hebben gekeken hoe we daar nu mee omgaan, zeker met het oog op de problemen die we zien in het eigenlijk steeds oneerlijker worden van de salderingsregeling, omdat die hoge kosten door iedereen betaald worden, en ook met het oog op de problemen die we zien met netcongestie. Vandaar dat de keus is gemaakt om per 2027 in één keer het salderen af te schaffen. Dat geeft iedereen 2 jaar de tijd om te wennen. Daarmee acht ik het zorgvuldig. Het is niet leuk en het is geen populaire maatregel, maar hij is wel nodig om de redenen die ik noemde.’

Eigen verbruik
Suzanne Kröger (GroenLinks-PvdA) voelde de minister meermaals aan de tand of er nog alternatieve opties zijn. Ook Sandra Beckerman (SP) toonde zich kritisch en kwam onder meer op voor het belang van bewoners van huurwoningen.

Henri Bontenbal (CDA) ziet ondanks de impact van het kabinetsbesluit ook positieve aspecten. ‘De coalitiepartijen hebben keihard het mes in de salderingsregeling gezet. Veel harder dan nodig was. Maar met wat je nu doet met het afschaffen van het salderen, is dat je mensen stimuleert om zodanig zonnepanelen op het dak te leggen dat het past bij hun eigen verbruik. En eigenlijk is dat iets wat goed is, want daarmee ontlast je het stroomnet.’

Mogelijkheden beperkt
Veel van de vragen die de minister beantwoordde tijdens het debat gingen over de hoogte van de terugleververgoeding – het bedrag dat zonnepaneeleigenaren ontvangen voor zonne-energie die ze na het einde van de salderingsregeling terugleveren aan hun energieleverancier – en over de terugleverkosten die energieleveranciers aan zonnepaneeleigenaren in rekening brengen.

‘Het juridisch kader is best strak is en de mogelijkheden zijn beperkt’, aldus de minister die eerder al meldde dat een algeheel verbod op terugleverkosten niet mogelijk is. ‘Maar het is ook niet zo dat er niks kan. De Elektriciteitsrichtlijn en de Richtlijn hernieuwbare energie vormen hierbij het kader en zijn hier cruciaal. In beide richtlijnen is het uitgangspunt dat de terugleververgoeding een afspiegeling moet zijn van de marktwaarde en dat er sprake moet zijn van vrije prijsvorming op basis van vraag en aanbod. Consumenten moeten vrij kunnen kiezen. Informatie om dat te kunnen, moet vergelijkbaar en transparant zijn. Het wetsvoorstel stelt daar ook een aantal eisen voor. Zodra je beperkingen gaat opleggen aan de vrije prijsvorming voor leveranciers of marktdeelnemers, zal dat snel op gespannen voet staan met de artikelen 3 en 5 uit de Elektriciteitsrichtlijn.’

Minimale terugleververgoeding
Bontenbal legde de vinger op de zere plek waarom een minimale terugleververgoeding in het nieuwe wetsvoorstel niet mogelijk zou zijn. ‘Ik vermoed dat het te maken had met het feit dat er in het vorige wetsvoorstel een afbouwpad zat, dus dat het niet tot in de eeuwigheid zo doorging. Dan zou de conclusie dus zijn dat alles waarbij we wel enigszins ingrijpen maar waarbij er wel zicht is op het volledig aan de markt laten, dus waarbij er toch sprake is van een geleidelijk pad, wél zou mogen.’

Bontenbal wees daarbij onder meer op een amendement van Pieter Grinwis (ChristenUnie) en Ilana Rooderkerk (D66) die willen dat de redelijke vergoeding tot 1 januari 2030 op minimaal 50 procent van de kale leveringsprijs wordt vastgesteld (red. zie kader). De minister bevestigde deze lezing. ‘Doordat er een afbouwpad in het vorige wetsvoorstel zat, was het mogelijk om gebruik te maken van een uitzonderingsgrond in de Europese richtlijn. Daarin zat het verschil met hoe het nu is vormgegeven.’

Verdwalen in bos
De kosten die energieleveranciers maken doordat zonnepaneeleigenaren stroom terugleveren, kunnen volgens de minister worden verrekend in de hoogte van de terugleververgoeding of afzonderlijk in rekening worden gebracht in de vorm van terugleverkosten. ‘Ook een combinatie is mogelijk. Energiebedrijven bepalen zelf hoe zij hun aanbod aan actieve afnemers vormgeven en hoe ze willen concurreren. De ACM kan beide in onderlinge samenhang beoordelen op transparantie en op redelijkheid.’

Henri Bontenbal (CDA) uitte daarbij zijn zorgen over de vergelijkbaarheid van de terugleverkosten die energiebedrijven aan zonnepaneeleigenaren in rekening brengen. ‘Een tarief kan heel redelijk en ook heel transparant zijn, maar de onderlinge vergelijkbaarheid tussen leveranciers wordt een grote puinhoop. Ik geef een heel concreet voorbeeld: wat Essent doet met terugleverkosten per staffel. Op hun website krijg je een hele kerstboom met staffels. En dat mag. Het is ook zelfs goed verdedigbaar, want ik snap precies wat ze doen. De onbalanskosten en de profielkosten zijn namelijk niet lineair toe te rekenen. Ze hebben een slim systeem, maar voor een consument is het totaal onbegrijpelijk geworden. Ook voor websites die contracten vergelijken is het daarmee onvergelijkbaar. Mijn vraag is concreet: gaan we dit allemaal toestaan? Daarmee is het namelijk wel transparant en redelijk, maar het is totaal onvergelijkbaar en voor de consument is het één groot bos waarin ze gaan verdwalen.’

Zelfregulering
Bontenbal deed de suggestie om de energiesector te vragen om zelf met een voorzet te komen voor zelfregulering ten aanzien van de vergelijkbaarheid van de verschillende terugleververgoedingen en terugleverkosten. ‘Spreek bij Energie Nederland af hoe je het gaat fiksen, zonder dat de ACM het helemaal dichtregelt. Zou dat niet moeten gebeuren? Anders wordt het echt totaal onvergelijkbaar.’

Minister Hermans pakte dat voorstel met beide handen aan en in gesprek te gaan met de energiesector om afspraken te maken over die vergelijkbaarheid. ‘Formeel kan de ACM een bindende gedragslijn voorschrijven en daarmee verplichtingen opleggen. Ik heb regelmatig gesprekken met Energie-Nederland. Ik vind het niet gek om ook dit gesprek, over wat er kan gebeuren, op weg naar de invoering van dit wetsvoorstel en – je hoeft eigenlijk niet te wachten op 2027 – ook al in de komende 2 jaar met hen te voeren. Ik vind dat gewoon een heel normale manier van met elkaar samenwerken.’

Contractvrijheid
Vermeer mengde zich namens de BBB ook nog in de discussie. ‘Kijken we naar zelfregulering op het gebied van vergelijkbaar maken of gaan wij gewoon kaders in de wet stellen die zorgen dat het al vergelijkbaar is? Dan hoeven er verder geen regulering en geen controle plaats te vinden en dan maakt de consument gewoon een keus. Is het dan in conflict met de Elektriciteitswet of met richtlijnen om gewoon te regelen dat al die extra kosten doorberekend moeten worden in de terugleververgoeding, punt? Of het nou gaat om terugleverkosten, onbalanskosten of wat je dan ook verzint aan boetes voor mensen met zonnepanelen? Want dan zijn ze 1-op-1 vergelijkbaar en de consument kan dan gewoon een eerlijke keuze maken.’

‘Ik begrijp de redenering van de heer Vermeer, maar we kunnen dit niet doen, omdat het de contractvrijheid doorkruist’, luidde het kort maar krachtige antwoord van Hermans. ‘De terugleververgoeding en de terugleverkosten zijn communicerende vaten. Ik kan op grond van de richtlijn niet een algeheel verbod op terugleverkosten instellen, maar ik kan dus wel eisen stellen. Ik kan eisen dat ze redelijk zijn, dat ze transparant zijn en dat ze vergelijkbaar zijn.’

Modelcontract
Vermeer deed op zijn beurt nog de suggestie om in het modelcontract 2 prijzen op te nemen: de vergoeding voor geleverde stroom én de vergoeding voor teruggeleverde stroom. Hij krijgt daarbij bijval van Suzanne Kröger (GroenLinks-PvdA).

‘Het modelcontract is een leveringscontract met standaardvoorwaarden, waardoor het contract makkelijk vergelijkbaar is’, duidt Hermans. ‘Het modelcontract wordt vastgesteld door de ACM. In het wetsvoorstel Energiewet staat de grondslag dat vergunninghoudende energieleveranciers een modelcontract moeten aanbieden voor bepaalde tijd, minstens 1 jaar, met vaste tarieven. Dat is nieuw. Daarin staat ook de grondslag voor een modelcontract voor onbepaalde tijd met variabele tarieven. Dan is er nog het aangenomen amendement-Erkens dat regelt dat het modelcontract voor bepaalde tijd met vaste tarieven ook ziet op de invoeding van elektriciteit. Het modelcontract stelt niet de hoogte van het tarief zelf vast, en ook niet de kostencomponenten. Het is aan de leveranciers of de marktdeelnemers om die te bepalen. Zij zijn ook de partijen die met de modelcontracten die zij aanbieden moeten concurreren op de elektriciteitsmarkt. Dat geldt dus voor de terugleverovereenkomsten en de modelcontracten voor teruglevering.’

Ondanks dat Hermans verwacht dat er weinig juridische ruimte is om extra eisen te gaan stellen in het modelcontract, heeft ze Vermeer en Kröger toegezegd uit te gaan zoeken welke mogelijkheden er zijn.

Terugwerkende kracht
Tijdens de commissievergadering deed Wytske Postma (NSC) tot slot nog de suggestie om toezichthouder ACM de mogelijkheid te geven om voor energieleveranciers die geen redelijke terugleververgoeding aan zonnepaneeleigenaren betalen te dwingen dit met terugwerkende kracht alsnog te doen.

‘De ACM kan op basis van het huidige wetsvoorstel vaststellen dat een vergoeding niet redelijk was en dan heeft een consument recht op compensatie’, duidt Hermans. ‘Mevrouw Postma wil eigenlijk dat als de ACM bij een individuele leverancier zegt “dit was geen redelijke vergoeding”, er met terugwerkende kracht een minimumvergoeding geldt. Onze inschatting is dat dit niet kan binnen de kaders van de Elektriciteitsrichtlijnen en de Richtlijn hernieuwbare energie.’

Ondanks die constatering gaat Hermans de juridische ruimte voor het verzoek van Postma nader onderzoeken. Later deze week komt de minister vermoedelijk nog met een brief waarin zij de laatste vragen beantwoordt.