Energiebedrijven willen verplicht meerderheidsbelang warmtebedrijven wijzigen in minderheidsbelang

PwC concludeerde 2 jaar geleden in een onderzoek in opdracht van de rijksoverheid al dat het voornemen van een verplicht publiek meerderheidsbelang de warmtetransitie zou vertragen. Ook de Raad van State plaatste afgelopen voorjaar ‘vraagtekens’ bij het publiek meerderheidsbelang in een warmtebedrijf.

Imperfecties
Bij de publicatie van de Wet collectieve warmte (Wcw), ook wel Warmtewet 2 genoemd, uitten de energiebedrijven kritiek. Dit omdat het uitgaat van een verplicht publiek eigendom van collectieve warmtevoorzieningen. Dat zou volgens de koepel van energiebedrijven de groei van collectieve warmtesystemen met jaren vertragen.

Energie-Nederland heeft om dit aan te tonen in de afgelopen periode PwC onderzoek laten doen of het vereisen van een publiek meerderheidsbelang noodzakelijk is om de publieke belangen bij warmtevoorzieningen te borgen. Uit de economische literatuur volgt volgens het adviesbureau dat publiek eigendom alleen wenselijk is als er publieke belangen zijn die onvoldoende kunnen worden geborgd via wet- en regelgeving. ‘Marktwerking en concurrentie leiden niet altijd tot optimale uitkomsten’, aldus PwC. ‘Marktwerking kan imperfecties kennen, er is dan sprake van zogenoemd marktfalen. Dit kan aanleiding geven voor de overheid om in te grijpen met het doel om publieke belangen beter te borgen. Het bestaan van marktfalen betekent echter niet dat de overheid de uitvoering gelijk in eigen handen moet nemen. Publiek eigendom is een vergaande manier van ingrijpen op een markt, terwijl het in veel gevallen mogelijk is om het gedrag van private bedrijven bij te sturen via wet- en regelgeving.’

Tariefregulering
De publieke belangen in de warmtesector – betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid – kunnen worden geborgd met wet- en regelgeving. Het wetsvoorstel Wcw bevat volgens PwC in essentie alle ingrediënten om de publieke belangen in de sector te borgen.

Zo kan via tariefregulering de betaalbaarheid van warmte zeker worden gesteld en bevat het wetsvoorstel een reeks aan maatregelen en voorzieningen om de betrouwbaarheid en leveringszekerheid van warmte te borgen. Bovendien wordt de duurzaamheid van warmte geborgd door de uitstoot van warmtebedrijven te maximeren.

Concurrentie verstoort
Er is volgens PwC een reëel risico dat het vereiste van een publiek meerderheidsbelang concurrentie verstoort en daarmee leidt tot hogere kosten en lagere betrouwbaarheid van warmte. ‘Er kunnen situaties ontstaan waarbij de gemeente een financieel (meerderheids)belang krijgt in een warmtebedrijf, terwijl zij geen financieel belang heeft in de alternatieve warmteoplossingen, zoals all-electric verwarming, een klein collectief warmtesysteem, of oplossingen met een duurzaam gas’, aldus PwC. ‘Dit zou de keuze tussen warmteoplossingen kunnen beïnvloeden en de neutraliteit van de gemeente bij het maken van deze keuze aan kunnen tasten, waardoor niet gekozen wordt voor de optie met de laagste maatschappelijke kosten.’

Daarnaast wijst PwC op concurrentie tussen verschillende collectieve warmtesystemen. ‘Door het vereiste van publiek meerderheidsbelang gaat de mogelijkheid voor concurrentie tussen collectieve warmtesystemen verloren. Zonder het vereiste zou de aanwijzingsprocedure gebruikt kunnen worden om warmtebedrijven te laten concurreren op aspecten zoals betaalbaarheid of betrouwbaarheid. Het wetsvoorstel stelt dat de aanwijzing van een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang zal gebeuren op basis van ‘first-come-first-serve’. De verwachting hierbij is dat zich in de meeste gevallen slechts 1 aanbieder per kavel meldt. En als er meer aanmeldingen zijn, dan krijgt de eerste de aanwijzing. Hierdoor is geen concurrentie meer mogelijk, waardoor de prikkel afneemt om met creatieve en innovatieve oplossingen te komen voor een warmtesysteem met de laagst mogelijke kosten.’

Vertragend effect
De onzekerheid over het wetsvoorstel Wcw heeft in de praktijk volgens de onderzoekers ook een vertragend effect. Zo zijn bijvoorbeeld plannen voor de ontwikkeling van warmtenetten in de gemeente Den Haag voor het aansluiten van 45.000 tot 60.000 voorlopig stopgezet.

‘Een belangrijke nuance in de discussie over publiek eigendom is het verschil tussen de wenselijkheid van publiek eigendom, en de wenselijkheid van een verplichting daartoe’, besluit PwC in haar rapport. ‘Publiek eigendom kan voordelen hebben in de warmtesector, bijvoorbeeld door de bijdrage aan maatschappelijk draagvlak en betere coördinatie tussen gemeenten en warmtebedrijven. Hieruit volgt echter niet dat een verplichting noodzakelijk is. Belangrijke overweging is dat een wettelijke verplichting niet nodig is om publiek eigendom mogelijk te maken. Ook zonder deze verplichting bestaat er ruimte voor overheden om te investeren in warmtebedrijven en daarbij een minder- of meerderheidsbelang aan te gaan. Door de verplichting wordt het gemeenten onmogelijk gemaakt om andere keuzes te maken.’

Publiek minderheidsbelang
Energie-Nederland benadrukt dat uit de PwC-analyse volgt dat er vanuit economisch perspectief geen noodzaak lijkt voor het vereiste van een publiek meerderheidsbelang. Mocht er desondanks toch een voorkeur zijn om publiek eigendom te verplichten, dan zijn er minder vergaande alternatieven beschikbaar. Daarbij kan specifiek worden gedacht aan varianten waarin geen publiek meerderheidsbelang maar een publiek minderheidsbelang wordt verplicht.

‘Wij steunen de doelen van het wetsvoorstel voor meer regie bij de gemeente, versnelling van de uitrol van collectieve warmtesystemen en betere borging van de publieke belangen betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid, maar die doelen zijn sneller te bereiken met minder ingrijpende alternatieven dan een verplicht publiek meerderheidsbelang. Wij stellen een publiek minderheidsbelang van tussen de 20 tot 40 procent voor. Zo verliezen wij geen geld en tijd door ervaren partijen uit te sluiten, bieden we gemeenten meer vrijheid en bovendien voldoen we aan het Unierecht.’