Percentage zonneparken in lokaal eigendom daalt, mogelijk inspanningsverplichting

Vorig jaar werd in de monitor Participatie Hernieuwbare energie op land geconstateerd dat het aandeel zonneparken dat in lokaal eigendom is nagenoeg gelijkgebleven was.

Lokale acceptatie
Bij de presentatie van de vierde editie van de monitor benadrukt minister Jetten nog maar eens het belang van proces- en financiële participatie. ‘In de komende decennia zullen namelijk duizenden megawatt aan zonne- en windenergieprojecten worden ontwikkeld. Door de schaarste aan ruimte komt een aanzienlijk deel daarvan in de directe leefomgeving van mensen te staan. Lokale acceptatie is voor de energietransitie dus van groot belang en kan door een zorgvuldig participatieproces en de inzet op burgerinitiatieven vergroot worden.’

Toename
Uit de monitor financiële participatie blijkt dat lokaal eigendom en financiële participatie bij wind- en zonneparken met een vermogen van groter dan 15 megawatt in absolute zin toeneemt. Minister Jetten verwacht volgend jaar de eerste effecten van het klimaatakkoord in de participatiemonitor te zien voor zonneparken en bij windparken vanaf 2026-2027.

‘In de monitor financiële participatie hernieuwbare energie op land zie ik met name in de windbranche de eerste positieve signalen’, duidt Jetten. ‘Als ik alleen de cijfers van 2022 bekijk, zie ik dat afgelopen jaar bij 47,2 procent van de opwek sprake was van lokaal eigendom. Het aandeel lokaal eigendom bij windparken is daarmee toegenomen tot 36,1 procent. In tegenstelling tot bij windparken zie ik momenteel een andere situatie bij zonneparken op land. Hoewel ook bij zonneparken het lokaal eigendom in absolute zin is toegenomen, is het relatieve aandeel lokaal eigendom in verhouding tot alle productie met zon-pv in 2022 afgenomen naar 20,3 procent.

Noot: de afname van het relatieve aandeel lokaal eigendom is volgens de onderzoekers vooral een gevolg van de oplevering van een aantal grote zonneparken zonder lokaal eigendom, waaronder zonnepark Dorhout Mees van 147 megawattpiek.

87 procent niet-lokaal
Afgelopen kalenderjaar was 87 procent van de gerealiseerde nieuwe productie volledig eigendom van niet-lokaal gevestigde partijen. ‘Dat is beduidend meer dan in voorgaande jaren’, aldus Jetten. ‘Het relatief hoge aandeel is onder meer toe te schrijven aan 5 grootschalige projecten, die geen mogelijkheden voor lokaal eigendom aanbieden. Zoals eerder aangegeven, kunnen enkele projecten een relatief grote invloed hebben op de uitkomsten van de monitor. Voorbeelden van de zonne-energiesector laten zien dat het moeilijker is dan verwacht om lokaal eigendom bij grote projecten van de grond te krijgen. Projecten met financiële participatie zijn in de afgelopen periode wel gegroeid. Dit komt mede door de stijging van crowdfunding activiteiten.’

Omgevingsfonds niet standaard
Minister Jetten merkt op dat bij zonneparken nog niet standaard een omgevingsfonds wordt opgericht. ‘Ondanks dat het aandeel zonneparken met omgevingsfonds licht groeit tot 18,9 procent, blijft de ontwikkeling achter ten opzichte van die bij wind. In gesprekken met de branche heb ik erop gewezen dat afspraken over lokaal eigendom en financiële participatie als toevoeging aan de gedragscode van Holland Solar hier verandering in moet gaan brengen en dat de sector zich moet inzetten voor een directe naleving daarvan. Ik ben ervan overtuigd dat er meer kansen zijn en meer potentieel is dan nu benut wordt voor lokaal eigendom en financiële participatie in Nederland.’

Meer doen
De zonne-energiesector en gemeenten kunnen volgens de minister meer doen om lokaal eigendom te bevorderen. ‘Van alle ontwikkelaars verwacht ik de komende tijd meer aandacht voor dit belangrijke onderwerp. Door het aanbieden van eigendom en financiële participatie op te nemen in de eerdergenoemde gedragscodes zullen ontwikkelaars hier invulling aan moeten geven. Ik ben me ervan bewust dat niet elk project 50 procent lokaal eigendom zal bereiken, en dat er soms ook niet genoeg lokaal kapitaal – van burgers, bedrijven, overheden – voorhanden is.’

Handvatten
Jetten constateert verder dat het regelen van financiële participatie en lokaal eigendom via energiecoöperaties de drempels voor deelname verlagen, doordat de lokale verbondenheid bijdraagt aan draagvlak en een betere invulling geeft aan zeggenschap. ‘Dit biedt in de context van de opkomst van lokale energiesystemen steeds meer kansen. Ik zal gemeenten daarom de handvatten aanreiken waarmee zij energiecoöperaties een betere positie kunnen geven bij het organiseren van lokaal eigendom.’

Verder verwacht de minister dat bij de nieuwe monitor in het najaar van 2024 kan worden beoordeeld of het bij zonneparken goed gaat met de afspraken van het Klimaatakkoord. ‘Dan wordt duidelijk of er meer sturend moet worden opgetreden en of een besluit nodig is om lokaal eigendom juridisch te borgen.’

Inspanningsverplichting
Vooruitlopend op die beoordeling heeft minister Jetten een onderzoek naar landelijke regelgeving laten uitvoeren door de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) en de Vrije Universiteit Amsterdam (VU). De onderzoekers concluderen in dit onderzoek dat het huidige wettelijke kader geen juridische basis biedt om financiële participatie via regelgeving juridisch af te dwingen.

‘Daarnaast lijkt het in beleid opleggen van een inspanningsverplichting om financiële participatie te organiseren volgens de rechtspraak toelaatbaar’, aldus Jetten. ‘De conclusie die de onderzoekers stellen dat de jurisprudentie niet expliciet benoemt op welke juridische norm de inspanningsplicht in het participatiebeleid is gebaseerd, is op dit moment onderdeel van het juridisch discours.’

Energiewet
De onderzoekers wijzen er daarbij op dat ook juridische argumenten meewegen bij een besluit of er landelijke regels moeten komen, zoals rechtsonzekerheid, het wegnemen van rechtsongelijkheid tussen ontwikkelaars en de omgeving en het ontbreken van een gelijk speelveld.

Jetten: ‘De onderzoekers kwalificeren landelijke regels voor lokaal eigendom als een vorm van marktordening, omdat het een wijziging is in de keuze van de wetgever om de elektriciteitsproductie over te laten aan de markt en nauwelijks te reguleren. De onderzoekers stellen dat uit de doelstellingen van de Energiewet en de inpassing van het toekomstige energiesysteem in het bredere ruimtelijke beleid, volgt dat de energiewet de logische plek is om eventuele regels te laten landen.’

Ondanks dat het wettelijk vastleggen van regels meer helderheid kan bieden, wil de minister zich nog verder in het vraagstuk verdiepen. Dit omdat het de ruimte voor maatwerk verkleint en dat juist iets is waar decentrale overheden veel belang aan hechten.