PBL mist in coalitieakkoord nieuwe kabinet doel voor hernieuwbare energie

Met de reflectie wil het PBL aandachtspunten meegeven voor de verdere uitwerking van het coalitieakkoord en dat proces ondersteunen met zijn inzichten en analyses. Het gaat dan ook met nadruk om een reflectie en geen doorrekening. Een doorrekening is pas mogelijk wanneer beleidsmaatregelen precies en in samenhang zijn uitgewerkt.

Klimaatdoel te ambitieus?
Het aangescherpte klimaatdoel van ten minste 55 procent broeikasgasreductie in 2030 ten opzichte van 1990, waarbij de coalitie zich uit voorzorg zal richten op 60 procent reductie, is volgens het PBL-onderzoeksteam ambitieus. ‘Dit grenst aan wat praktisch gezien maximaal realiseerbaar is’, zegt Hans Mommaas, directeur van het PBL. 'Er wordt een substantieel budget uitgetrokken, waarmee belangrijke investeringen kunnen worden gestimuleerd. Het succes daarvan is sterk afhankelijk van hoe en hoe snel partijen in de praktijk gebruik gaan maken van het budget.’

Het nieuwe CO2-reductiedoel van 55 procent in 2030 – met beleid gericht op 60 procent – impliceert volgens het PBL een extra beleidsopgave ten opzichte van het doel van het voorgaande kabinet. Het planbureau stelt dat het voor het kabinet raadzaam is om zich bij de te verwachten realisatie niet rijk te rekenen. ‘Niet op voorhand kan worden uitgegaan van het gunstig uitvallen van alle onzekerheden. Vanuit dit perspectief en in het licht van de grotere opgave is het opvallend dat wanneer de in het coalitieakkoord genoemde indicatieve effecten worden opgeteld, de maatregelen reiken tot 47-60 procent reductie. De kans dat de beoogde 60 procent wordt gehaald is dan uiterst klein, en binnen die bandbreedte ligt een groter deel onder dan boven het 55-procentdoel. Het coalitieakkoord geeft aan dat het aan het kabinet is om te komen tot een integraal pakket dat tot voldoende reductie leidt. Daarvoor lijken dus in de uitwerking van het beleidspakket aanvullingen nodig die nog niet zijn aangekondigd. Het vizier richten op het doel van 60 procent, maar ook het met voldoende zekerheid bereiken van het wettelijk vast te leggen doel is een belangrijk aandachtspunt voor de beleidsuitwerking.’

Vraagtekens bij kernenergie
In het coalitieakkoord worden betalen naar gebruik, nieuwe kerncentrales, en het toekomstbestendig maken van de energienetwerken specifiek genoemd in verband met de langetermijnambitie. Van deze 3 plaatst het planbureau vraagtekens bij kernenergie. ‘De keuze voor kernenergie is opvallend, omdat er nog veel onduidelijkheid is over de kosteneffectiviteit van kernenergie in Nederland binnen een (Europees) elektriciteitssysteem dat wordt gedomineerd door zon- en windenergie. Naast kosten spelen bij inzet op kernenergie ook andere  overwegingen een rol, zoals (vermeden) ruimtegebruik, leveringszekerheid en de veilige opslag van het radioactieve afval.’

Alles moet uit de kast
Voor het bereiken van 55 procent en denken aan 60 procent CO2-reductie in 2030 moet volgens de PBL-onderzoekers hoe dan ook alles uit de kast. ‘Vrijblijvendheid in het beleid is dan een risico. Voor de gebouwde omgeving, mobiliteit en landbouw blijft een belangrijk deel van de maatregelen op basis van vrijwilligheid. Daardoor is er een groot risico dat actoren in deze sectoren onvoldoende “bewegen” en de streefwaarden niet worden gehaald. Draagvlak voor maatregelen in deze sectoren kan bij te grote drang of dwang echter snel verdampen. De uitdaging in de uitwerking van de maatregelen voor deze sectoren is daarom draagvlak te bewaren en toch de vrijblijvendheid voorbij te gaan. Verplichtingen kunnen in veel gevallen immers zeer effectief zijn.’

Burgers betrekken
Het betrekken van burgers in de besluitvorming, zoals in het coalitieakkoord is aangekondigd, kan hier volgens het PBL wellicht mogelijkheden bieden. ‘Het gaat dan niet alleen om participatie, maar ook om in de vormgeving van het beleid oog te hebben voor verschillen tussen burgers, specifieke situaties bij bepaalde beroepsgroepen (zoals boeren), ieders mogelijkheden en belemmeringen. Voor de industrie is veel minder sprake van vrijblijvendheid, door een combinatie van wortel én stok. Het grootste risico voor het industriedoel lijkt te liggen in de mogelijk niet tijdige realisatie van infrastructuur en beschikbaarheid van emissievrije energiedragers, door de relatief lange doorlooptijden om die te realiseren. Verkorten van de procedures kan deze doorlooptijden en dus het risico voor het bereiken van het reductiedoel mogelijk beperken.

Losse eindjes Klimaatakkoord
‘Opvallend is dat in het coalitieakkoord het nationale klimaatakkoord weinig wordt genoemd, terwijl dit akkoord het kader vormt voor het huidige klimaatbeleid en nog niet alle plannen zijn uitgevoerd’, stelt het planbureau. ‘Dit roept de vraag op wat er gebeurt met die losse eindjes. Het risico bestaat dat de beleidswisseling tot vertraging in de uitvoering leidt, omdat betrokkenen moeten wachten tot het nieuwe beleid concreet is en het vervolgens moeten aanpassen aan de nieuwe situatie.’

Ook constateert het PBL dat in het coalitieakkoord geen specifieke doelen voor de opwekking van hernieuwbare energie of energiebesparing staan. ‘Het is aannemelijk dat vanuit het Europese klimaatbeleid (Fit for 55) op deze gebieden wel specifieke doelstellingen voor Nederland zullen gaan gelden. In de uitwerking van het beleid zal derhalve getoetst moeten worden of met het beleidspakket ook aan deze doelen voldaan kan worden.’

Zonneweides: spanning bij draagvlak
Tot slot roept het coalitieakkoord volgens het PBL op het punt van burgerparticipatie een vraag op. De coalitie wil de mogelijkheden voor burgerparticipatie op lokaal niveau stimuleren. Dit kan in de ogen van het planbureau zeker bijdragen aan het draagvlak voor beleid en plannen, maar burgerbetrokkenheid wordt in het akkoord niet in verband gebracht met de bovenlokale schaalniveaus terwijl er wel vraagstukken worden genoemd die zich hiervoor lenen.

‘Een voorbeeld zijn de in het akkoord genoemde zonneweides. De coalitie wil zonneweides alleen toestaan als er sprake is van meervoudig ruimtegebruik. Daarvoor zijn er zeker mogelijkheden, denk aan het gebruik van een zonneveld als waterbergingslocatie. In de regionale energiestrategieën (RES’en) wordt echter ook een fors aantal plannen gepresenteerd voor “niet-meervoudige” zonnevelden. Het draagvlak voor zonne-energie is over het algemeen groter dan voor windenergie op land; in een aantal RES-regio’s heeft de participatie ertoe geleid dat minder wordt ingezet op de opwek van elektriciteit door windturbines en meer op grootschalige zonneparken. Meer dan de helft van de grootschalige toepassing van zonnepanelen betreft dergelijke zonneparken. Dit roept de vraag op wat zwaarder weegt: de eis van meervoudig ruimtegebruik of het bereiken van de nationale klimaatdoelstelling door participatie en lokaal draagvlak? Er bestaat een spanning tussen daadkracht/doorzettingsmacht en participatie en draagvlak. Deze speelt op meerdere terreinen, denk aan de verbreding van snelwegen, de bouw van nieuwe kerncentrales en de opslag van kernafval, en de in de vorige paragraaf al genoemde grootschalige datacenters en distributieloodsen. In algemene zin zijn er diverse instrumenten waarmee kan worden omgegaan met deze spanning, bijvoorbeeld mede-eigenaarschap, de instelling van burgerpanels en de organisatie van ruimtelijke ontwerpateliers.’

Het planbureau besluit: ‘Meer burgerparticipatie bij de totstandkoming van leefomgevingsbeleid kan helpen bij het creëren van draagvlak, maar is daarvoor geen garantie. Ook na participatie kunnen er ruimtelijke knelpunten blijven bestaan – “niet alles kan, en niet alles kan overal” – en kunnen opvattingen blijven verschillen. Bovendien is er een verschil tussen draagvlak voor beleid (bijvoorbeeld klimaatbeleid) en draagvlak voor een specifiek project (zoals een windpark in de buurt).’