Bosch & Van Rijn: 11 van 12 provincies hanteert zonneladder, overweeg instructieregel of motiveringsplicht

In opdracht van minister Jetten voor Klimaat en Energie heeft adviesbureau Bosch & Van Rijn onderzoek gedaan naar multifunctioneel gebruik bij grondgebonden zonneparken. Daarbij is niet alleen het bestaande decentrale beleid onder de loep genomen, maar is ook bekeken of er aanvullend beleid vanuit de rijksoverheid nodig is.

11 van 12 provincies
Multifunctioneel ruimtegebruik – ook wel meervoudig ruimtegebruik genoemd – en de voorkeursvolgorde voor zon-pv (red. de zonneladder) zijn onderwerpen die met de opkomst van grootschalige grondgebonden zonneparken steeds meer aandacht vergen én krijgen. Lokale en provinciale overheden besteden hier volgens de onderzoekers van Bosch & Van Rijn op verschillende manieren aandacht aan en hebben het een plek gegeven in beleid.

Zo wordt volgens de onderzoekers in 11 van de 12 provincies een voorkeursvolgorde gehanteerd in de omgevingsverordening, waarmee wordt gestuurd op geschikte locaties voor zon-pv. Voor een derde van de provincies komt deze voorkeursvolgorde grotendeels overeen met de landelijke voorkeursvolgorde zon uit de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). ‘Bij ongeveer twee derde van de provincies wordt een zonneladder gehanteerd die in meer of mindere mate overeenkomt met de nationale voorkeursvolgorde. Desondanks is de geest van de provinciale voorkeursvolgorden vergelijkbaar met de nationale voorkeursvolgorde, immers zorgvuldig ruimtegebruik noopt ertoe landbouwgronden als laatste (trede) in te zetten. Er is één provincie die geen specifieke voor- keursvolgorde in de omgevingsverordening heeft opgenomen: Noord-Holland. Zij stuurt in haar beleid echter wel op geschikte locaties; de provincie stimuleert bijvoorbeeld zon-pv in het bebouwde gebied, maar er worden, onder voorwaarden, ook kansen geboden in het landelijk gebied.’

Restgronden
Verder hebben de meeste provincies een voorkeur voor zon-pv op land op restgronden. Daarmee wordt bedoeld: direct naast bestaande bebouwde gebieden, industrieterreinen of gebieden waar een dubbelfunctie mogelijk is. Voor restgronden worden beduidend minder stringente regels toegepast. Voor agrarisch gebied daarentegen hanteren de meeste provincies behoorlijk strenge eisen. Hier wordt een goede ruimtelijke inpassing van groot belang geacht, waarop streng wordt getoetst.

Geen ervaring
De onderzoekers hebben de provincies ook gevraagd hoe het beleids- of toetsingskader met betrekking tot multifunctioneel ruimtegebruik voor zon-pv in de praktijk werkt. Verschillende provincies geven aan hier (nog) geen ervaring mee te hebben, omdat de regels pas recentelijk van kracht zijn (Gelderland), nog niet van kracht zijn (Limburg) of omdat dit geen speciaal aandachtspunt betreft in het beleid (Zeeland). Gemeenten zijn in Limburg al wel geïnstrueerd om rekening te houden met de uitgangspunten uit de Limburgse zonneladder in de Provinciale Omgevingsvisie en de instructieregels uit de Omgevingsverordening Limburg 2021.

In de provincie Utrecht worden er op enkele locaties al pilots gedaan met multifunctioneel ruimtegebruik. Hier wordt dan vaak rekening gehouden met natuur en biodiversiteit, of er wordt een combinatie gemaakt met landbouw. Ook in de provincie Drenthe is bij verschillende projecten actief naar multifunctioneel ruimtegebruik gekeken, maar dit verschilt wel per gemeente. In Overijssel wordt zon-pv op land met meervoudig ruimtegebruik getoetst in welke mate er sprake is van meervoudig ruimtegebruik.

Rol Rijk
Aan de hand van de enquêtes die afgenomen zijn van de provincies is op ambtelijk niveau informeel overleg gevoerd met de 12 provincies over de rol die het Rijk zou kunnen vervullen om invulling te geven aan de passage over multifunctioneel ruimtegebruik uit het Coalitieakkoord. Het algemene beeld is dat de provincies met hun beleid op de goede weg zijn en er de voorkeur aan geven om lokaal te doen wat lokaal kan.

De provincies hebben verschillende aandachtspunten benoemd waarmee het Rijk de provincies kan helpen. Het Rijk zou een (landelijke) definitie van multifunctioneel ruimtegebruik kunnen uitwerken, maar dat wordt door de provincies als minder wenselijk gezien, omdat daarmee de ruimte voor maatwerk vervalt. Volgens de provincies zou het Rijk met de SDE++-subsidie kunnen sturen op de voorkeursvolgorde. Ook wordt de rol van de SDE++-subsidie benoemd met betrekking tot multifunctioneel ruimtegebruik. Hiervoor kan worden gedacht aan extra SDE++-categorieën voor verschillende vormen van multifunctioneel ruimtegebruik zoals zon op/langs infrastructuur, solar carports, agrivoltaics.

Conclusies
De conclusie van de onderzoekers van Bosch & Van Rijn is duidelijk: er is in het algemeen sprake van goed functionerende doorwerking van provinciaal beleid in gemeentelijke ruimtelijke besluitvorming voor zon-pv op land.

In elke provincie is sprake van regie, in meer of mindere mate directe toetsing aan regels – toelatingsplanologie – of juist meer conform het overlegmodel. Het beleid van provincies is voortdurend in ontwikkeling. In verscheidene provincies is nieuwe beleidsvorming aan de gang, waarbij het erop lijkt dat de kaders voor zon-pv inzake multifunctioneel ruimtegebruik en voorkeursvolgorde nagenoeg ongewijzigd blijven. Tussen de provincies onderling zijn er geen aanzienlijke verschillen in de wijze waarop het zonne-energiebeleid voor multifunctioneel ruimtegebruik is vormgegeven. Nagenoeg alle provincies stellen kaders voor multifunctioneel ruimtegebruik in de verordening. Ook hanteren nagenoeg alle provincies een voorkeursvolgorde. Schaarse ruimte en zorgvuldig ruimtegebruik zijn de uitgangspunten.

Aanbevelingen
Tot slot doen de onderzoekers de rijksoverheid een aantal aanbevelingen om multifunctioneel ruimtegebruik bij de plaatsing van zon-pv op land via verschillende, al dan niet ruimtelijke, instrumenten te beïnvloeden.

Een van de aanbevelingen – die mogelijk door minister Jetten wordt overgenomen – is het opstellen van een instructieregel en deze opnemen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) of het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Een andere aanbeveling is een motiveringsplicht voor multifunctioneel ruimtegebruik bij zon-pv op land. Dit betekent dat bij het vaststellen van een omgevingsplan of -verordening moet worden aangegeven hoe toepassing van multifunctioneel ruimtegebruik in de voorbereiding is overwogen en wat de resultaten daarvan zijn. De motiveringsplicht kan eveneens worden opgenomen in het Barro of Bkl. Verder stellen de onderzoekers voor dat het Rijk een ‘Handreiking zon-pv op land’ opstelt, waarin wordt aangegeven dat multifunctioneel ruimtegebruik dient te worden toegepast. Een handreiking kan ook inzicht geven hoe kan worden omgegaan met een instructieregel of een motiveringsplicht in het Barro of Bkl.

SDE++ differentiëren
Een laatste aanbeveling die de onderzoekers doen, is de overweging om de SDE++ te differentiëren met hogere subsidies voor zon-pv op land met multifunctioneel ruimtegebruik. Dit werkt volgens hen uitsluitend als er schotten in de SDE++-regeling worden aangebracht. ‘Vanwege de op dit moment brede definitiebepaling van de term “multifunctioneel ruimtegebruik” is het sterk de vraag hoe een nieuwe categorie voor zon-pv op land met multifunctioneel ruimtegebruik moet worden ingericht en begrensd. De businesscase voor zon-pv op een afvalberg of gecombineerd met kleine grazers, bijvoorbeeld schapen, verschilt wezenlijk van zon-pv boven zachtfruitteelt. Elk van deze toepassingen vergt maatwerk op de projectlocatie, het is de vraag of in de SDE++-regeling daarmee rekening kan worden gehouden.’

De onderzoekers stellen dat vervolgonderzoek nodig is om meer inzicht te verkrijgen in de manier waarop differentiatie in de SDE++-regeling kan worden ingezet. Een alternatief is een stimuleringsregeling voor initiatiefnemers waardoor zij bij de start van de planvorming ontwerpcapaciteit krijgen om meervoudig gebruik van schaarse ruimte op een projectlocatie of projectgebied vorm te geven. Zo kan de ontwerpende uitdaging vanaf het begin van de planvorming worden meegenomen, zonder dat dit een risicovolle investering is in de fase dat het project nog erg onzeker is.