Studiegroep: nieuw kabinet moet klimaatmaatregelen mogelijk verdubbelen

Half september werd bekend dat Europa in het kader van de Green Deal in 2030 niet 32 procent maar 38 tot 40 procent van zijn energie duurzaam moet opwekken. Eurocommissaris Frans Timmermans presenteerde daarbij namens de Europese Commissie het nieuwe CO2-reductiedoel van 55 procent – ten opzichte van 1990 – voor het kalenderjaar 2030. Dit doel werd half december ook bevestigd door de Europese Raad die bestaat uit de regeringsleiders van de 27 EU-lidstaten.

Van 49 naar 55 procent
Na de verkiezingen moet het nieuwe kabinet een besluit nemen hoe Nederland van 49 naar 55 procent minder CO2 gaat in 2030. De eindrapportage van de studiegroep Invulling klimaatopgave Green Deal, die onder leiding staat van Laura van Geest (red. bestuursvoorzitter van de Autoriteit Financiële Markten (AFM)), speelt daarbij een belangrijke rol. Het rapport bevat een analyse van de gevolgen van het hogere Europese reductiedoel voor broeikasgassen voor het nationale klimaatbeleid. Ook heeft de studiegroep bouwstenen uitgewerkt voor de invulling van de aanvullende reductieopgave. De studiegroep geeft geen advies, maar maakt (de consequenties van) de belangrijkste overwegingen inzichtelijk ter ondersteuning van besluitvorming door een volgend kabinet. Voor het rapport is samengewerkt met 3 onderzoeksbureaus: Berenschot, CE Delft en Kalavasta. Zij hebben elk vanuit hun eigen discipline hun expertise ter beschikking gesteld aan de studiegroep.

ETS en ESR
Hoe de 55-procent-doelstelling door de EU naar haar lidstaten zal worden vertaald, is nog niet vastgesteld, maar het is al wel zeker dat de bestaande beleidsinspanningen van Nederland onvoldoende zijn om aan hogere EU-verplichtingen te kunnen voldoen. ‘Het 55-procent-doel in de EU leidt niet automatisch tot een nationaal doel van 55 procent voor Nederland. Zo werkt de Europese regelgeving niet’, schrijft de studiegroep.

In de huidige systematiek wordt het EU-doel namelijk geborgd via de volgende 3 elementen:

• een aanscherping van het Europese emissiehandelssysteem (ETS); waar de uitstoot van de elektriciteitssector en grote industrieën wordt gereguleerd;
• de verordening inzake de verdeling van de inspanning, oftewel de Effort Sharing Regulation (ESR); waarin nationale doelen worden gesteld voor emissies in de gebouwde omgeving, mobiliteit, landbouw en ongeveer een kwart van de industriële emissies;
• en de verordening voor emissies van landgebruik, landgebruiksverandering en bosbouw (LULUCF).

De ESR- en LULUCF-doelen worden doorvertaald naar bindende doelen op lidstaatniveau. Het ETS-doel wordt geborgd via het emissiehandelssysteem op EU-niveau en niet vertaald naar doelen per lidstaat. Verder kunnen aanscherpingen van de EU-brede doelen voor hernieuwbare energie en energiebesparing ook leiden tot hogere vereiste bijdragen van Nederland aan deze doelen. De Europese onderhandelingen over de onderliggende regelgeving om het EU-doel te borgen, starten in de loop van dit jaar. Een volgend kabinet zal hierover dus meteen mee moeten onderhandelen. Dat betekent dat het kabinet hierover ook een positie zal moeten innemen.

Verdubbelen
Volgens de studiegroep kan het volgende kabinet al anticiperen op een fors hogere nationale reductieopgave in de ESR-sectoren. In haar rapport is de studiegroep uitgegaan van een ESR-doel van 45 procent reductie, resulterend in een extra reductieopgave van 11 megaton in 2030. ‘Dit is fors, het is bijna een verdubbeling van de ambitie uit het Klimaatakkoord voor de ESR-sectoren. Hoe deze opgave onder de ESR-sectoren wordt verdeeld, is een politieke keuze en kan bijvoorbeeld gebaseerd worden op kosteneffectiviteit, uitvoerbaarheid, betaalbaarheid, het internationale speelveld, het langetermijnperspectief, maatschappelijk draagvlak en politieke voorkeur. Maar het einddoel is voor alle sectoren hetzelfde: klimaatneutraliteit in 2050’, aldus de studiegroep.

3 beleidsvarianten
De studiegroep heeft in het ‘Bestemming Parijs’-rapport de verschillende beleidsopties geïnventariseerd en vertaald in 3 illustratieve varianten:

• Variant A ‘Invulling opgave ESR’: waarin bovenop het Klimaatakkoord alleen de aanvullende ESR-opgave wordt ingevuld.
• Variant B ‘55% als nationaal doel’: waarin Nederland zichzelf een nationaal doel stelt van 55 procent reductie in plaats van de huidige 49 procent ingevuld in de ESR- én ETS-sectoren.
• Variant C ‘Europese borging 55%’: waarin de aanvullende opgave ESR-opgave wordt ingevuld, maar een nationaal doel voor de ETS-sectoren en bijbehorende beleid uit het Klimaatakkoord deels wordt losgelaten vanwege de verwachte aanscherping van het Europese ETS.

Opgave het grootst
Indien Nederland besluit tot een nationaal doel van 55 procent – variant B – of hoger, is de opgave richting 2030 het grootst. De aanvullende reductieopgave voor 2030 in variant B zou meer dan verdubbelen ten opzichte van variant A. In deze rapportage is uitgegaan van een extra reductieopgave van 27 Mton in 2030 in variant B, in te vullen in ETS en ESR, ten opzichte van 11 Mton in variant A (alleen in de ESR–sectoren). Hierdoor komt extra druk te staan op de uitvoering richting 2030, maar is het tempo van reductie in de periode van 2030 tot 2050 aanzienlijk lager en weer gelijk aan het Europese gemiddelde.

Indien Nederland besluit tot het loslaten van een nationaal doel en bijbehorend beleid in ETS-sectoren – variant C – zou het tempo van reductie volgens de studiegroep omlaaggaan. De opgave in de industrie schuift dan naar achteren in de tijd. Hiermee wordt dichter aangesloten bij het Europees instrumentarium waardoor een gelijker speelveld ontstaat in vergelijking met de rest van Europa. Maar dit betekent ook dat Nederland blijft achterlopen op het Europees gemiddelde en de druk op de uitvoering tussen 2030 en 2050 voor deze sector toeneemt, omdat het reductietempo dan aanzienlijk omhoog moet.

70 gigawatt extra hernieuwbare energie
In alle varianten die de studiegroep belicht, wordt extra fysieke ruimte gereserveerd voor circa 70 gigawatt extra uitrol van hernieuwbare elektriciteit. ‘In lijn met de huidige afspraken wordt de uitrol van hernieuwbare elektriciteit vanaf 2025 niet meer gesubsidieerd vanuit de SDE++’, schrijft de studiegroep. ‘In alle varianten blijft het verbod op de productie van elektriciteit met kolen vanaf 2030 in stand.’

‘De benodigde ruimte is substantieel’, vervolgt men in het rapport. ‘Hierbij is een bredere belangenafweging nodig tussen verschillende belangen, zoals woningbouw, natuur, visserij en landbouw. … Als de extra uitrol wordt ingevuld met wind op zee, dan is een totaal opgesteld vermogen van circa 70 gigawatt een ambitieuze inschatting voor de benodigde CO2-vrije opwek in 2050. De doorlooptijd van realisatie is lang, erosie van de businesscase is een risico, maar voldoende aanbod is van belang in het eindbeeld. Daarom is een adaptieve benadering van belang: reserveer ruimte voor een ambitieus scenario, waarbij de gereserveerde ruimte kan worden gebruikt door andere gebruiksfuncties tot er private belangstelling is (of de bouw begint) voor realisatie.’

Toenemende kosten onvermijdelijk
De studiegroep besluit haar rapport met de mededeling  dat de (nationale) kosten voor het klimaatbeleid onvermijdelijk toenemen. ‘De transitie zal veel vragen van burgers en bedrijven, het moment waarop verschilt per scenario. Werken aan maatschappelijke acceptatie is dan ook voorwaardelijk voor een succesvolle transitie. Dat geldt zowel voor de betrokkenheid van burgers bij totstandkoming van het klimaatbeleid als voor de verdeling van de lasten tussen burgers en bedrijven, maar ook de impact op de arbeidsmarkt dient expliciet onderdeel te zijn van toekomstig klimaatbeleid. Zonder dat zal er geen succesvolle transitie plaatsvinden.’