Over Morgen: ‘Geen MER-beoordeling nodig voor zonnepark’

Frans Latjes, adviseur ontwikkeling zonne-energie, stelt in een ingezonden brief dat er 5 argumenten zijn waarom een dergelijke mer-beoordeling niet nodig is. Een mer brengt de milieueffecten van een plan in beeld voordat de overheid daar een besluit over neemt. De verwachte effecten worden beschreven in een milieueffectrapport. Zo kan de overheid die het besluit neemt de milieueffecten bij haar afwegingen betrekken.

Aardappelakker
‘De druk op onze leefomgeving neemt toe’, schrijft Latjes. ‘Met dezelfde ruimte willen we steeds meer doen. Een landbouwer wil van zijn aardappelakker een grootschalig grondgebonden zonnepark maken. Hij is met de aanvraag van een omgevingsvergunning bezig en al snel ontstaat een discussie met de gemeente. De vraag om advies volgt: moet er nu wel of niet voorafgaand aan de aanvraag omgevingsvergunning een mer-aanmeldnotitie opgesteld worden?’ Procesmanager en omgevingswetjurist Juliet de Barbanson dook namens Over Morgen samen met Latjes in de materie en komt tot conclusies en aanbevelingen.

1. Zonnepark geen milieubelastende activiteit volgens de wet
In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) staan alle milieubelastende activiteiten vermeld. Zonneparken staan hier niet in vermeld. De conclusie van de wetgever is dat een zonnepark dus geen milieubelastende activiteit is. Het zou anders zijn als het om grote landinrichtings- of ruilverkaveling van 125 hectare of meer zou gaan (categorie 9). Deze categorie is wel mer-plichtig. Ook boven de 50 megawattpiek wordt een zonnepark hiermee mer-plichtig.

Het mer-besluit is opgenomen in het Omgevingsbesluit (Staatsblad 2018, 290; artikelen 11.6-11.8 waarin) waarin wordt verwezen naar activiteiten die aanzienlijke milieueffecten kunnen veroorzaken, opgesomd in Bijlage V van het besluit. In Bijlage V wordt onder Categorie C1- aangegeven: ‘Thermische centrales en andere verbrandingsinstallaties voor productie van elektriciteit, stoom of warm water’. Een zonnepark valt hier niet onder. Inhoudelijk is er geen wijziging beoogd van Besluit milieueffectrapportage met de overgang naar het Omgevingsbesluit. Een zonnepark is en blijft ook om deze reden geen mer-plichtige activiteit.

Bij discussie over de uitleg van de wet kan een beroep gedaan worden op Infomil, het onafhankelijk kenniscentrum voor wet-en regelgeving binnen het omgevingsdomein (dat onderdeel uitmaakt van Rijkswaterstaat). Een zonnepark zoals het onderhavige project valt volgens Infomil niet onder de categorieën van de bijlage bij het Besluit mer. Dit betekent dat realiseren van een zonneveld niet mer-(beoordelings)plichtig is.

2. Zonnepark geen industriële installatie volgens Besluit mer
De gemeente verwijst naar de bijlage bij Besluit mer, Categorie D22.1 dat doelt op ‘De oprichting, wijziging of uitbreiding van een industriële installatie bestemd voor de productie van elektriciteit, stoom en warm water’. De relevante drempelwaarde van deze categorie bedraagt 200 megawatt (thermisch).

Met deze verwijzing ontstaat de discussie of een zonnepark als industriële installatie bestempeld kan worden voor het (thermisch) opwekken van elektriciteit. Dat een zonnepark bestemd is voor de productie van elektriciteit is duidelijk maar bij zonnepanelen is er geen sprake van thermische opwekking. Maar of dit nu als een industriële installatie bestempeld kan worden betwijfelt Over Morgen zeer want er is geen sprake van emissies of het produceren van afvalstoffen.

Omdat zonnevelden volgens Over Morgen niet in een categorie vallen genoemd in de bijlagen C en D bij het Besluit mer, is een zonneveld niet mer-(beoordelings)plichtig.

3. Wet milieubeheer niet aan de orde
De omgevingsdienst betrekt tevens de Wet milieubeheer bij de beoordeling van het zonnepark, en geeft aan dat het bevoegd gezag moet beoordelen of de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft. Echter, omdat reeds in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) staat dat er geen sprake is van een milieubelastende activiteit is er volgens Over Morgen ook geen beoordeling op grond van Wet milieubeheer aan de orde. In artikel 7.2. Wet milieubeheer staat namelijk dat bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten worden aangewezen die belangrijke gevolgen kunnen hebben voor het milieu. En als die niet worden aangewezen dan zijn er dus geen belangrijke milieugevolgen.

4. Goede ruimtelijke onderbouwing (GRO) bevat alle gegevens
Voor de aanvraag van een omgevingsvergunning van het zonnepark moet een Goede ruimtelijke onderbouwing GRO opgesteld worden. In deze GRO is de afweging over onder meer de milieueffecten van het zonnepark aan de orde. De GRO concludeert dat er geen belangrijke milieueffecten optreden en dat voor een zonnepark geen milieueffectrapportage opgesteld hoeft te worden. Op basis van de GRO kan het college een besluit nemen over dat er geen mer-plicht geldt voor het zonnepark.

5. Zonnepark veroorzaakt geen belangrijke milieu-effecten
Kan een zonnepark ‘waarschijnlijk belangrijke gevolgen voor het milieu hebben’ waardoor deze activiteit mogelijk een mer nodig heeft? De huidige praktijk wijst volgens Over Morgen op dit moment niet op een groot probleem – er zijn al ruim voldoende grootschalige zonneparken gebouwd en in de praktijk blijken ze geen belangrijke effecten op het milieu te hebben. Nader onderzoek is nodig om het beeld verder te onderbouwen zoals uit het Rapport De effecten van grondgebonden zonneparken op natuur, landbouw en landschap van de universiteit van Wageningen blijkt.

De initiatiefnemer van het zonnepark op het aardappelveld heeft een quickscan laten uitvoeren op agrarische gronden om na te gaan of er sprake is van beschermde flora en fauna. Beschermde flora en fauna zijn niet aangetroffen.

Conclusie: eenduidig juridisch afwegingskader nodig
De conclusie van Over Morgen is dat initiatiefnemer weliswaar een extra rapportage moet opstellen om aan te tonen dat het zonnepark geen (belangrijk) milieueffect veroorzaakt, maar het lijkt erop dat de mer-aanmeldnotitie uitsluitend bedoeld is om door de overheid te worden gebruikt om haar eigen besluit te onderbouwen dat er geen mer-plicht nodig is. ‘Toch vreemd dat een extra procedure en een besluit nodig is om tot de conclusie te komen dat er géén mer-plicht noodzakelijk is. Het volgt immers al uit het Besluit activiteiten leefomgeving en Besluit milieu-effect-rapportage. Een enkele verwijzing daarnaar kan volstaan’, aldus Latjes en Barbanson.

Over Morgen vreest dan ook dat de zonne-energiesector steeds meer juridische procedures tegemoet kan zien vanwege willekeur en niet-onderbouwde eisen van gemeenten. ‘De energietransitie is niet gebaat bij juridische procedures. Het kost onnodig tijd en geld voor zowel initiatiefnemer als de overheid. Als we minder regels willen in het kader van de Omgevingswet, dan is deze regelreflex zoals in bovenstaand geval, het tegenovergestelde van wat we beogen te bereiken. Om de energietransitie te versnellen, is het noodzakelijk dat de wetgever een eenduidig afwegingskader opstelt dat richtinggevend is bij de vergunningverlening van zonneparken in het hele land. Inderdaad: centralisatie omdat de decentralisatie leidt tot regelreflexen en onnodige juridisering. Met een eenduidig afwegingskader weten zowel initiatiefnemer als bevoegd gezag waar ze aan toe zijn en kan de beoordeling en vergunningverlening veel vlotter verlopen.’