Minister Wiebes: geen vergaand marktfalen bij grondvergoedingen zonneparken

Het IBO Grondvergoeding Energievoorziening vormt voor het kabinet de aanleiding om een Programma duurzame energieopwekking op rijksgronden te initiëren.

SDE+
Het IBO Grondvergoeding Energievoorziening moest meer duidelijkheid verschaffen over de hoogte en de spreiding van de grondvergoedingen voor windturbines en zonneparken op land en de invloed van deze component in het basisbedrag van de subsidie van de Stimuleringsregeling Duurzame Energie (SDE+). Tevens wilde het kabinet met het IBO nader in kaart brengen hoe de grondmarkt voor hernieuwbare energie werkt en het effect dat de SDE+ hierop heeft. De IBO-werkgroep heeft de wijze waarop de grondvergoeding bij projecten voor duurzame-energieopwekking tot stand komt kritisch bezien, alsmede welke rol en invloed diverse actoren hierop hebben.

Belangrijke rol rijksoverheid
Op basis van kwantitatief onderzoek, uitgevoerd door een extern bureau, en kwalitatief diepteonderzoek uitgevoerd door middel van interviews met relevante partijen, heeft de IBO-werkgroep de grondmarkt voor hernieuwbare energie in beeld gebracht. Gekeken is naar de hoogte en trends van de vergoedingen in de loop der jaren en welke verklarende factoren hieraan ten grondslag (kunnen) liggen. Ook zijn de actoren op de grondmarkt voor hernieuwbare energie in beeld gebracht, waaronder: de rijksoverheid, private grondeigenaren (voornamelijk agrariërs), projectontwikkelaars en medeoverheden.
Geconstateerd is dat voor de rijksoverheid een belangrijke rol is weggelegd, aangezien zij zowel in publiekrechtelijke als privaatrechtelijke zin betrokken is. Hoewel deze rollen gescheiden zijn, treedt zij tegelijkertijd op als beleidsmaker, grondeigenaar en vergunningverlener, en bij hernieuwbare energie ook als subsidieverstrekker (SDE+).

Overheidsbeïnvloeding
De werkgroep constateert, in lijn met eerder onderzoek van het CPB over de gehele grondmarkt, dat ook de grondmarkt voor hernieuwbare-energieopstal een complexe markt is, waarbij het samenspel van ‘vraag en aanbod’ sterke overheidsbeïnvloeding kent via het ruimtelijk ordeningsbeleid (van zowel het Rijk als decentrale overheden) en via andere beleidsvelden. Daardoor is voor veel verschijnselen in deze grondmarkt geen eenduidige verklaring aan te wijzen, aangezien er veelal sprake is van een samenspel van factoren.

6 conclusies
De werkgroep heeft de volgende conclusies getrokken:

1. de grondmarkt voor hernieuwbare energie onderscheidt zich niet in het bijzonder van de algemene grondmarkt. Hoewel er marktimperfecties zijn, is er geen sprake van vergaand marktfalen.
2. Op basis van de beschikbare gegevens over grondvergoedingen in het buitenland is er geen reden om aan te nemen dat de vergoedingen in Nederland significant hoger of lager zijn dan in de omringende landen.
3. De gemiddelde grondvergoeding voor windenergie op land is substantieel hoger dan de gemiddelde grondvergoeding voor zonneparken; die beperkt boven de alternatieve aanwending ligt.
4. De trend in de grondvergoedingen voor windenergie op land al vanaf 2011 een daling vertoont, maar dat ondanks deze daling de vergoeding per turbine niet afneemt als gevolg van de toename in het (gemiddelde) vermogen van turbines.
5. De SDE+ invloed heeft op de hoogte van de grondvergoedingen. Op zich heeft de SDE+ een prijsopdrijvend effect, omdat het ruimte genereert in de businesscase. Anderzijds is er een dempend effect, doordat sinds 2014 de grondvergoedingscomponent in de SDE+ bij het vaststellen van basisbedragen in stappen wordt verlaagd, wat ook daadwerkelijk leidt tot lagere grondvergoeding.
6. Het handelen van het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) heeft invloed – maar geen sturende rol – op de grondmarkt, vanwege de omvang van de grondportefeuille en omdat het RVB als enige partij openbare informatie verstrekt over de hoogte van de grondvergoedingen die zij vragen.
7. Ontwikkelaars hebben doorgaans een voorkeur voor private gronden boven rijksgronden, omdat het te doorlopen proces om te komen tot een contract bij het Rijk over het algemeen langer duurt en meer onzekerheden en complexiteit kent.
8. Het beperkte aanbod van beschikbare gronden vormt een belangrijke verklaring voor de hoogte van de grondvergoeding, zeker bij windenergie op land. Daarbij gaat het in de ogen van de werkgroep niet alleen om de bereidheid bij grondeigenaren om grond aan te bieden, maar ook het aanwijzen van zoekgebieden, het bestemmen van grond en de toewijzing van vergunningen door het bevoegd gezag. Aangezien het ruimtelijke ordeningsbeleid gedecentraliseerd is, vervullen provincies en gemeenten hierin een cruciale rol.

4 aanbevelingen
In algemene zin is de IBO-werkgroep van mening dat haar bevindingen niet vragen om een grondige systeemwijziging of alternatieve manier van het tot stand komen van grondvergoedingen. Wel zijn er aanbevelingen geformuleerd die gericht bepaalde aspecten kunnen verbeteren. De aanbevelingen richten zich in hoofdlijnen op een 4-tal onderwerpen, namelijk:

1. het beperken van de ongewenste prikkels van de SDE+ regeling;
2. het via het proces van Regionale Energie Strategieën (RES) bevorderen dat er meer gronden beschikbaar komen voor de energietransitie;
3. het onderzoeken van (fiscale) regelgeving die belemmerend kan werken bij het inzetten van agrarisch-bestemde gronden voor het opwekken van energie op land;
4. het aanpassen van de ministeriële regeling omtrent onroerende zaken Rijk zodat het RVB meer handelingsruimte heeft voor de ontwikkeling van de opwek van hernieuwbare energie en daardoor beter in kan spelen op lokale omstandigheden.