Kamerbrief minister Wiebes over zonneparken: natuur- en landbouwgronden maximaal ontzien

Minister Wiebes van Economische Zaken en Klimaat meldt dat in een Kamerbrief naar aanleiding van de 2 moties Faber die in het voorbije jaar door de Tweede Kamer zijn aangenomen.

2 moties
De Tweede Kamer nam afgelopen mei de gewijzigde motie Faber aan om nieuwe zonneparken te toetsen aan de nationale zonneladder of lokale afwegingskaders. Een stop op nieuwe vergunningen voor zonneparken waarvoor in de originele motie werd gepleit, was daarmee ternauwernood van de baan. Bovendien wist Faber in oktober 2018 al een motie door de Tweede Kamer te loodsen die voorziet in een nationaal afwegingskader en een zonneladder voor zonne-energieprojecten.

Gesprekken op gang
Met de moties sprak de Tweede Kamer de zorg uit over zonneparken, omdat deze ertoe zouden kunnen leiden dat landbouwgrond verdwijnt en deze negatieve gevolgen zouden kunnen hebben voor kwetsbare natuur en bodemleven. ‘Het kabinet waardeert het zeer dat met de moties Faber aandacht is gevraagd voor het belang van een goede ruimtelijke inpassing’, schrijft Wiebes. ‘Vanuit het oogpunt van ruimtelijke kwaliteit en de zorgen van mensen over de impact van de energietransitie op hun leefomgeving, is het belangrijk dat beschikbare ruimte op daken en andere terreinen zoals snelwegen en vuilnisbelten, maximaal worden benut.’

Wiebes schrijft dat het kabinet het proces waardeert dat de moties teweeg hebben gebracht. De eerste motie heeft geleid tot een goed gesprek met het IPO namens de provincies, de VNG namens de gemeenten, de LTO namens de agrarische sector, Netbeheer Nederland namens de netbeheerders, de Natuur en Milieufederaties, Holland Solar en de Nederlandse Vereniging voor Duurzame Energie (NVDE). ‘Alle partijen onderschrijven het doel van de motie (het ontzien van landbouw en natuur) en hebben gezamenlijk verkend wat ervoor nodig is om dit voor elkaar te krijgen’, schrijft Wiebes. ‘Ter ondersteuning van bovengenoemd proces heeft een extern bureau (Bureau Bosch & Van Rijn) met het huidige ruimtelijk beleid voor de ruimtelijke inpassing zon-pv in kaart gebracht. Ter aanvulling hierop heeft Wageningen University en Research (WUR) met de literatuurstudie de kansen en effecten beschreven van zon-pv op landbouw, natuur en het bodemleven en de relatie met landschap en beleving.’

Combinatie van maatregelen
Wiebes schrijft dat het kabinet gezamenlijk met deze partijen tot een brede mix van maatregelen is gekomen voor zowel de overheid als de sector. Voor de overheid gaat het hierbij om een combinatie van nationaal, provinciaal en gemeentelijk ruimtelijk beleid, financiële instrumenten en overige regelgeving die niet alleen bijdraagt aan het ontzien van landbouw en natuur, maar ook aan het stimuleren van latente daken en het slim combineren van functies.

Weinig initiatieven voor zon-pv in natuurgebieden
Bureau Bosch & Van Rijn heeft in opdracht van minister Wiebes gekeken of provincies beleid hebben voor de ruimtelijke inpassing van zonnepanelen (zon-pv), hoe dit beleid eruitziet en hoe dit beleid doorwerkt in de praktijk. Vrijwel alle provincies hebben volgens het bureau ruimtelijk beleid voor zon-pv, dit beleid is (recentelijk) vastgesteld of wordt op korte termijn vastgesteld. ‘Vrijwel alle provincies sluiten natuurgebieden en andere waardevolle gebieden uit’, schrijft Wiebes. ‘Daar waar dat niet het geval is, moeten zonnevelden voldoen aan de geldende beschermings- en instandhoudingsdoelen. Deze leiden er volgens de onderzoekers toe dat er vanuit de markt weinig initiatieven zijn om zon-pv te realiseren in natuurgebieden. Tot slot hebben de meeste provincies een voorkeur voor zonneparken op restgronden.’

Landbouwkundige waarde lastig te toetsen
Uit de analyse van Bosch & Van Rijn blijkt dat met het huidige beleid weinig ruimtelijke beperkingen worden opgeworpen voor zon-pv op daken en onbenutte terreinen. Voor het plaatsen van zon-pv op landbouwgronden blijken meer ruimtelijke beperkingen te gelden. Deze volgen met name uit landschappelijke inpassingsvereisten omdat de landbouwgronden zich bevinden in het buitengebied. ‘Specifieke landbouwkundige waarden spelen hierbij geen rol, mede omdat dit lastig toetsbaar is’, schrijft Wiebes. ‘In dit verband merkt men op dat, indien vanuit de markt gekozen wordt voor zon-pv op landbouwgronden, de keuze naar verwachting eerder zal vallen op minder waardevolle agrarische gronden omdat hier een lagere opstalvergoeding geldt, wellicht met uitzondering van locaties die direct naast een trafostation liggen. Bosch & Van Rijn doen in hun rapport enkele suggesties waarmee het onderwerp “landbouwkundige waarde” beter toepasbaar kan worden gemaakt voor het komen tot ruimtelijke afwegingen.’

Het provinciaal beleid geeft in bijna alle gevallen (toetsende/restrictieve) kaders mee, die gemeenten in acht moeten nemen bij het toetsen van individuele projectaanvragen. De beoogde doorwerking van provinciaal beleid naar dit gemeentelijk beleid is volgens Bosch & Van Rijn niet in alle gevallen even helder. ‘Gemeenten hebben in dat geval geen duidelijke provinciale kaders om de wenselijkheid van zon-pv goed af te kunnen wegen en dienen dat zelf lokaal in te vullen’, aldus Wiebes in zijn Kamerbrief. ‘Het proces voor de totstandkoming van de Regionale Energiestrategieën (RES’en) biedt volgens de onderzoekers een mooie kans om meer proactief op te sturen voor kaders die zon op dak stimuleren en natuur- en landbouwgronden beschermen.’

Voorkeursvolgorde en Regionale Energiestrategieën
In de komende periode starten gemeenten en provincies in het kader van het Klimaatakkoord met het opstellen van Regionale Energiestrategieën. Op basis hiervan zullen nieuwe beleidskeuzen en afwegingen gemaakt worden, gericht op het ruimtelijk inpassen van 35 terawattuur hernieuwbare energie op land in 2030. ‘Deze opgave is techniekneutraal, wat er in de praktijk op neerkomt dat deze opgave zal worden ingevuld met windmolens of zon-pv-systemen’, aldus Wiebes in zijn Kamerbrief. ‘In het kader van de RES’en wordt momenteel regionaal verkend hoe deze opgave met ruimtelijke kwaliteit kan worden ingepast en kan worden verbonden aan andere ruimtelijke opgaven in de betreffende regio, zoals natuur en landbouw.’

Het kabinet is op zijn beurt met het IPO, de VNG en genoemde maatschappelijke organisaties een voorkeursvolgorde overeengekomen, die voorziet in het ontzien van landbouw- en natuurgronden en het stimuleren van zon op daken. Deze voorkeursvolgorde wordt in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) opgenomen, die provincies en gemeenten kunnen benutten om af te wegen waar zon-pv het beste kan worden ingepast. Wiebes hierover: ‘Vooruitlopend op de totstandkoming van de RES’en worden vergunningsaanvragen voor nieuwe zonneparken op natuur- en landbouwgronden getoetst aan deze voorkeursvolgorde, of een vergelijkbaar door decentrale overheden vastgesteld afwegingskader.’

Niet afdwingen
Om te vervolgen: ‘Met deze gezamenlijke aanpak kiest het kabinet ervoor om de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke afweging bij het inpassen van zon-pv niet van de decentrale overheden over te gaan nemen door een dwingend kader voor te gaan schrijven, zoals bij de ladder voor duurzame verstedelijking. Het kabinet is van mening dat de decentrale invulling van het ruimtelijk beleid van groot belang is voor de regio’s om zelf af te wegen waar en op welke wijze de benodigde hernieuwbare elektriciteit op een zorgvuldige wijze en met oog voor het landschap, landbouwkundige en natuurwaarden kan worden ingepast. Zij zijn immers als beste in staat om te bepalen hoe deze inpassing past in het toekomstperspectief voor het eigen gebied. Bovendien zou een dwingende invulling voor zon-pv vanuit de Rijksoverheid leiden tot ongewenste juridificering van het ruimtelijke proces zonder dat dit bijdraagt aan een kwalitatief betere afweging. De verwachting is dat gemeenten en provincies met deze voorkeursvolgorde meer sturingsinstrumenten hebben om de landbouw- en natuurgronden zoveel mogelijk te kunnen ontzien. Het kabinet roept provincies en gemeenten daarom op hier regie te nemen door het formuleren van heldere ruimtelijke kaders.’

Gemeenten en provincies gebaat bij meer handvatten
Het kabinet constateert volgens Wiebes dat gemeenten en provincies geholpen kunnen zijn bij meer handvatten voor het betrekken van landbouwkundige waarde van landbouwgronden bij het al dan niet plaatsen van zonneweiden op landbouwgronden in gebieden met hoge landbouwkundige waarde.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gaat de komende maanden samen met de decentrale overheden, natuurorganisaties, energie- en landbouwsector na wat ervoor nodig is om deze afweging beter dan nu te kunnen maken.

Uitrol daken extra stimuleren
Volgens minister Wiebes kan het ruimtelijk beleid niet los worden gezien van stimulerend of belemmerend beleid voor zon-pv op dak of onbenutte terreinen. Ook voor het versnellen van zon-pv op daken en onbenutte terreinen is door de minister gezocht naar een set aan maatregelen waarmee latente daken en onbenutte terreinen maximaal worden benut.

Wiebes verwijst daarbij naar de salderings-, postcoderoos, SDE+- en SDE++-regeling. In dit kader rept de minister onder meer over parkeerdaken en overkappingen. ‘Het kabinet hecht eraan dat zon-pv kan worden toegepast op parkeerdaken en andere grote overkappingen en zal bij het verder vormgeven van de Stimuleringsregeling Duurzame Energie (SDE++) onderzoeken of het nodig is de regeling hiervoor te verbeteren.’

Monitoren
Minister Wiebes stelt te verwachten dat de genoemde maatregelen leiden tot het beter benutten van daken en onbenutte terreinen en het zoveel mogelijk ontzien van landbouw en natuur. ‘Het kabinet zal ook monitoren of de maatregelen dit beoogde effect hebben. Indien dit effect onvoldoende blijkt te zijn, zal worden gekeken wat hiervan de oorzaken zijn en of deze kunnen worden weggenomen. Deze monitoring zal worden gekoppeld aan het nog vast te stellen Klimaatakkoord en aan de monitoring van de NOVI.’